一、导言
高校内部审计是我国教育审计的一个重要组成部分。相比中、小学普通教育，高等教育办学资金的收支量大、收入来源广，高校巨量的办学资金使用需要内外部审计监督的存在。除了国家审计这一重要的外部监督形式之外，高校内部审计就成了监督本单位各类经费、资金使用真实性、合法性与效益性的有效形式。在当前高校内部审计工作实践中，经济责任审计、基建工程审计是审计工作的重心，其中经济责任审计又是重中之重。根据有关调查，目前高校内审机构约有60%的人力与时间投放在经济责任审计工作中，经济责任审计在高校内部审计中的地位越来越重要。形成这一现状的原因，除了国家对高校处级领导干部“逢离必审”的要求以外，经济责任审计本身的性质也决定了其在高校内部审计工作中占有重要地位。众所周知，高校经济责任审计是伴随着国家审计机关开展的领导干部经济责任审计而发展起来的，它具有综合性强、权威性高且可以直接对被审计领导干部履职情况作出评价等特点，因此，经济责任审计这一工作形式越来越成为高校内部自我监督的一种重要方式。
目前，高校经济责任审计工作的现状还不能令人满意，除高校内审机构人员配备不足、审计人员能力建设不足以外，经济责任审计结果的评价指标尚未形成统一的标准与体系，已有的评价模式也不能满足当前经济责任审计理论与实践进一步发展的要求。因此，研究并尝试建立一套来自于审计工作实践、面向高校自身特点的高校经济责任审计定性评价指标体系显得尤为重要，这对促进高校经济责任审计工作质量的提高，进一步发挥高校内部审计服务的职能具有重要意义。本文尝试就这一主题进行初步探讨，希望能够起到抛砖引玉的作用。
二、当前高校经济责任审计工作的不足之处
(一)审计机构人员配备明显不足
近年来，高校经济责任审计工作量越来越大，而从事经济责任审计的人员配备则明显不足。就目前在沪8所教育部直属高校而言，这些高校内审机构的人员配备平均人数为7人，其中2所办学规模较小的学校(上海外国语大学、上海财经大学)内审部门只有3人，在这些人员中还要有人从事基建工程审计、财务收支审计及其他专项审计工作等。教育部直属高校内审机构的人员配备尚且如此，而地方高校内审部门的人员配备则更显不足。我们以上海市普通本科高校为例，23所上海市普通本科高校内审部门平均人数为3人，这个数字大大低于8所在沪教育部直属高校的人数。在这23所普通本科高校中，尚有7所高校的内审部门与本单位纪检、监察部门合署办公，内审机构还未真正独立，审计监督的独立性较差。面对高校当前越来越大的办学资金量，仅仅依靠高校内审部门个位数的人员来进行日常审计监督，高校内审机构的工作量之大、审计监督效果之差可想而知。
另外，目前高校内审机构工作人员的专业尚无法适应现代内部审计理论对高校内部审计工作提出的要求。现代内部审计理论越来越强调内控审计、管理审计、效益审计甚至风险导向审计。而经济责任审计以其所具有的综合性特点，可以很好地将这些审计方向与经济责任审计本身结合起来，但这种结合不仅要求高校内审机构人员在专业配备中要有财务、工程管理类的专业，还要有法律及经济管理类专业的人才，同时还要具有较高的专业素质、较强的自学能力以及分析推理能力等。但目前高校内审机构的工作人员多为财会及工程管理类专业出身，鲜有法律与经济管理专业人才加盟，现有的人员结构中，具有研究生学历的人员在高校内审机构中的比例还偏小，这些不足使得内审机构无法适应高校经济责任审计理论与实践发展的要求。
(二)高校经济责任审计的对象存在盲区
作为高校内部自我监督的一种主要形式，目前高校经济责任审计的对象仅限于高校下属各二级单位的处级行政领导(包括主持工作的副处级或常务副处级行政领导)，尚未包括各高校的校级副职领导(校长的经济责任审计工作由高校上级主管部门负责)。对高校除校长以外的校级副职领导审计监督的缺失，为高校经济责任审计工作留下了一块空白。目前高校校级领导干部尤其是副职领导因腐败问题而被揭露出的事件越来越多，这与缺少对他们的日常审计监督有关。但因为机构设置的问题，高校内审机构对本单位校级副职领导干部进行日常审计监督似乎变得不可能。当前众多高校的内审机构均是处级建置，而且校长分管审计工作的比例只占约1/3，如果要对本校副职领导干部进行经济责任审计，就必须从体制上进行改革，将审计部门置于高校校长(或党委书记)的直接领导之下，让高校内审机构独立发挥审计监督作用，通过经济责任审计这一工作形式对高校校级副职领导干部进行日常审计监督。
(三)现有的高校经济责任审计评价模式有其局限性
尽管审计署早在2005年就开始提倡内部审计要向内控制度审计和经济效益审计两个方向延伸，但目前高校的经济责任审计，主要还是以单位的财务收支情况为主，兼顾被审计单位管理制度建立健全、执行的有效性，以及简单评价被审计领导干部履职情况，对管理审计、效益审计与风险导向审计涉及的不多。现有的高校经济责任审计定性评价指标较为单一，也未形成合理的评价指标体系。目前部分高校正在逐步探索将内控审计、管理审计、效益审计、风险导向审计与经济责任审计相结合的有效方式，但这种探索尚处于初级阶段，有必要通过建立高校经济责任审计评价指标体系的方式，来引导经济责任审计向管理审计、效益审计与风险导向审计方向延伸，推进高校经济责任审计理论与实践水平的提升。
三、构建面向高校自身特点的经济责任审计评价指标体系
高校经济责任审计评价体系，其内容应该包括评价主体、评价客体与评价结果。高校经济责任审计的评价主体是高校的内审机构，评价的客体是被审计领导干部应履行的经济管理职责，评价的结果即是高校内审机构对被审计领导干部履职情况所做出的客观评价，其中重要的是评价客体与评价结果。如上所述，如果仅仅以被审计单位的财务收支情况作为评价的客体，所得出的评价结果难免失之偏颇。因此，高校经济责任审计的评价客体中还应包括管理审计、效益审计与风险导向审计的内容。
基于上述分析，我们认为，高校经济责任审计的定性评价指标体系应该包括如下内容：被审计单位事业发展状况；内部管理制度的建立、健全与执行的有效性情况；单位资金、经费使用的真实性、合法性与效益性情况；领导干部权力使用的制约情况以及领导干部本人的廉政勤政情况。以上述内容为基础，我们初步构建了5个一级指标，15个二级指标的指标体系，具体内容见表1。
上述指标体系较好地结合了管理审计、效益审计以及风险导向审计的内容，指标设置较为全面、合理，具体指标解释如下：
(一)事业发展。在评价指标体系中，事业发展这一指标为评价被审计领导干部任职期间的工作业绩提供了支持。被审计单位的各项科学事业在领导干部任职期间的发展状况体现了领导干部的管理业绩，也是学校党委组织部门考核、任免、选用领导干部的重要参考依据。这里以院系为例，一个单位的科学事业发展主要体现在单位的教学、科研与学科发展状况上。对这3个二级指标的具体评价内容，我们在指标解释中给出了一个合理的、尽可能全面的要求，以达到评价被审计单位在领导干部任职期间的科学事业发展状况。
(二)内部管理。被审计单位的内部管理状况是领导干部管理能力的体现，这一指标很好地结合了内控审计、管理审计的内容，将被审计单位领导干部任职期间内部管理制度建立健全、制度内容的完善性以及执行的有效性进行了全面的考察。值得指出的是，在单位内部管理的评价方面，我们着重考察单位内控制度、“三重一大”制度的建立与执行情况，这是领导干部履行单位经济管理职责的前提。同时我们还通过院系间的横向比较来考察这些管理制度内容的完善情况，以及是否符合被审计单位当前的发展现状与工作重点；我们通过审计访谈、符合性测试来验证这些制度执行的有效性，从而对被审计单位的内部管理情况做出客观、公允的评价。
(三)经费使用。单位资金、经费的使用情况是领导干部经济管理职责的核心，对于经费使用的真实性、合法性及效益性做出评价，是审计评价结果的重要内容。真实性主要关注被审计单位资金、经费的使用是否与真实发生的业务相一致，有无因资金节余而用不实发票或无实际业务内容的发票冲账情况，它与经费使用的合法性指标结合在一起，可以很好地体现风险导向审计的内容，将领导干部单位经济管理工作中可能存在的风险及时提示给被审计领导干部，这也是对领导干部另一种形式的保护，避免领导干部因不了解国家及高校的相关财务管理规定而犯错误。经费使用的效益性是评价指标体系中较难评价的一项，我们这里仅以发表、出版的科研、学术成果、有无资金浪费以及单位有无长期闲置设备等指标来衡量，所以，具有较大的主观性。
(四)权力制约。领导干部在权力行使过程中应受到相应制约与教职工的监督。我们将这一指标分成3个二级指标来反映：一是单位民主集中制情况，主要考察领导干部是否按照学校的规定将本单位重大事项提交有关会议实行民主决策、集体决策，权力是否在阳光下运行。二是被审计单位的政务公开情况，有无建立起将单位的一些重要信息，如人才引进、职称评审、财务状况等重要信息进行公开的机制，这些信息公开的形式、公开的范围、公开的内容是否达到了单位教职工所期望的要求。三是被审计单位重大事项的决策是否科学，决策前有无进行充分讨论或科学论证，并广泛听取意见，在达成一致的基础上作出科学决策。
(五)廉政勤政。廉政勤政情况是加强党风廉政建设、从源头上预防和惩治腐败的重要保证。领导干部在资金、经费使用过程中是否遵循了个人发生的费用“他签”制度，奖金的分配、津贴的发放是否体现了公正、公平原则，个人荣誉称号的获得及合作发表学术文章有无实行避嫌制度等。勤政这一指标则体现了领导干部对管理工作的投入程度，以及工作效率的高低、工作方法得当与否等。责任意识这一指标则指明了领导干部应该要有为院系发展作奉献与牺牲物质利益的精神，为单位的各项科学事业发展与内部管理的规范化尽心尽力，并以强烈的责任心带领教职工促进本单位各项事业的发展。
四、指标体系的缺陷及进一步的改进方向
虽然我们尽可能地构建出一套全面、合理的定性评价指标体系来指导高校经济责任审计结果评价工作，但这套指标体系仅仅是我们在经济责任审计实践工作的一个提炼，仍然存在较多的不足之处，如对被审计单位内部干群关系、内部和谐度等评价指标没有涉及，因此，该指标体系是否体现了被审计领导干部应履行的经济责任的全部内容尚无法做出评判。另外，5个一级指标和15个二级指标之间是否应该赋予不同的权重(分值)来进行评价等，这些问题还有待于与高校经济责任审计工作的同行们进行充分交流后再予以补充以及进行理论提升，才有可能更好地应用这套指标体系来指导目前的高校经济责任审计结果评价工作。
（本文发布于《教育审计》杂志2014年第3期）
